夏群佩 浙江省温岭市人民法院党组成员、审管办主任、审判委员会委员；赵敏丹 浙江省温岭市人民法院员额法官。
内容摘要海洋渔业属于"大农业"范畴，随着生态环境恶化及资源枯竭，其发展阻力重重。农业供给侧结构性改革为渔业转型升级提供了新方向和新思路。温岭市地处浙东南沿海，是渔业大市，渔业产业链完整，具有一定典型性、代表性。本文以温岭市的渔业发展为例，分析渔业产业发展的主要矛盾及法治层面存在的主要问题，阐述渔业供给侧结构性改革的理论基础及现实需求，并在此基础上提出了渔业供给侧结构性改革的相关对策建议。
随着我国经济进入新常态，渔业经济增速放缓、结构性矛盾凸显，渔业发展出现较大瓶颈，渔业保障出现制约因素。因此，要积极面对挑战，勇抓发展机遇，就要优化渔业的供给结构，平衡渔业总供给和总需求匹配度，实现渔业健康可持续发展。研究渔业供给侧结构性改革不仅仅是理论层面的问题，更是积极促进渔业健康可持续发展的现实要求，同时对于保护渔业资源、促进渔业减量增收、保证渔民共享鱼收具有更为重要的现实意义。
一、困境梳理∶渔业发展的主要矛盾及法治层面存在的主要问题
浙江是海洋大省，渔业生产、海上运输和其他涉海生产活动较为发达。温岭市地处浙江省东南沿海，台州湾以南，市域三面濒海，拥有"港、景、渔、涂、能"五大海洋资源优势，渔业是温岭国民经济的支柱产业之一，渔业产业链完整，国内海洋捕捞、海淡水养殖、水产苗种生产、水产品加工、水产品流通、远洋渔业、休闲渔业、渔船修造、渔需物资供应等产业都有一定的实力，渔业产量、产值等主要指标常年位居全省乃至全国前列。从诉讼层面看，宁波海事法院受理温岭的海事海商案件约占台州海事海商案件数的二分之一。因此，温岭所反映的问题一定程度也是全省乃至全国的缩影。
1.渔业产业内部结构失衡的矛盾。海洋捕捞业是海洋渔业的传统产业部门，海洋捕捞业的传统性体现在发展历史长、资源依赖程度高。从全世界范围来看，海洋捕捞渔业生产能力主要分布亚洲地区，而其中我国海洋捕捞业生产能力占有重要的地位。以温岭为例，国内海洋捕捞业占绝对主导的地位，2016年，国内海洋捕捞业产量占整个水产品总产量的85.97%，而水产养殖业只占整个水产品总产量的1277%，远洋渔业更少只占整个水产品产量1.2%。在当前渔业资源衰退，国家大力推进国内海洋捕捞业减船压产的情况下，整个渔业产业结构的失衡显得尤为突出。2.渔业产业发展和资源要素约束的矛盾。渔业资源环境约束加剧，传统养殖水域不断受城市化、工业化挤占，养殖滩涂海域被征用、围垦，渔业发展的土地资源制约增强；水域生态环境污染加剧，部分渔业水域丧失了原有功能；捕捞渔船数量和功率总量居高不下，对资源破坏强度大的作业方式和违规网具比重较高，近海捕捞量远远超过可捕捞量，渔业资源严重衰退，传统渔场缩少，除中上层鱼类外，近海多数经济鱼类资源濒临枯竭，远洋渔业发展面临诸多困难。3.渔业转产转业和渔区产业结构单一的矛盾。随着"一打三整治"专项行动的深入开展以及国家国内海洋捕捞"减船减产"政策的实施，涉渔"三无船舶"退出海洋捕捞生产，渔区产业结构单一，主要的二、三产业也是围绕着"渔"字转，吸收渔民转产转业的能力较差。同时，渔民普遍存在年龄偏大、文化偏低、技能偏少等问题，渔民转产转业普遍较难，矛盾较为突出。以温岭市为例，全市有1200多艘涉渔"三无船舶"退出海洋捕捞生产，同时，从2015年至2019年，温岭需减少国内海洋捕捞渔船283艘，这意味着全市约有4000多名捕捞渔民需要转产转业，但普遍存在渔民转产转业能力较差的问题，可谓是"渔兴则兴、渔衰则衰"。4.现代渔业组织体系和渔业产业层次"低、散"的矛盾。我国的海洋捕捞业以小规模零散的家庭生计性经营为主、以本国市场为导向。整个渔业产业层次"低、小、散"状况明显。以温岭为例，全市有2000多艘大型捕捞渔船，全部都是"单打独斗"群众渔业，没有一家专业捕捞渔业公司，没有一家龙头企业。水产养殖企业、合作社、家庭农场也规模偏小。水产品精深加工能力不强，产业链不长的现象仍较突出，与现代渔业发展要求的标准化生产、专业化分工、产业化经营趋势相去甚远。5.渔业产业提升和渔业保障体系不完善的矛盾。渔业公共基础设施较落后，抵御各种风险能力较差，保障渔民生命财产安全总体水平较低；渔业科技成果转化率不高，渔业技术支撑体系和水产种苗及成品质量检测标准体系、水生动物防疫检疫体系、渔业环境监测体系尚未完善，难以满足渔业发展方式转变的需要；渔业产业化组织化程度不高，专业经济合作组织等中介服务机构不够健全，渔业执法管理手段不强，行业管理相对滞后，管理水平较难适应发展要求，渔民维权和持续增收难度较大。1.渔业资源开发利用管理缺乏规范。从渔业管理结构来看，存在着渔政管理部门统一领导不足、分级管理多余，渔业管理体制不健全、内部机构设置不规范等问题。从渔业管理现状来看，存在相关法律法规不健全，渔业执法力量不足等问题。另外一些沿海地区受经济利益驱动，存在着严重的地方保护主义，致使渔业资源开发利用和渔业资源保护之间的矛盾越来越突出，影响整个渔业的发展，影响海洋渔业的供给侧结构性改革。2.部分渔业执法存在违法之虞。目前的法律法规对海事行政强制措施作出规定的，主要有《行政处罚法》《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《船舶登记条例》《防治船舶污染海域管理条例》《海上交通事故调查处理条例》等。根据《行政强制法》第10条之规定，"法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。"现行规章中规定的部分行政强制措施与《行政强制法》第10条规定是冲突的。根据海事法律，目前可供海事部门采用的行政强制措施种类主要有责令离港、责令停航、改航、停止作业、责令限期改正等常规性手段，对"三无"船舶难以起到威慑作用。因此，为了加大打击力度，一些省出台的地方性法规突破法律规定，赋予更大执法权实，实际与《行政强制法》有冲突。3.基层治理尚需提升。海事法院管辖的海事海商案件区域海岸线长，岛屿众多，一方面当事人到海事法庭诉讼不便，另一方面，海事法院及海事法庭审判力量有限，相关部门协作配合并不畅通，单靠海事法院及其法庭单打独斗，有些案件的办理过程并不高效，办案效果并不理想，一些涉及当地群体性利益的执行难案，多年来积累产生得不到切实解决，严重影响司法公信力。在经济活动中供给和需求是两个相互对应的基本概念，作为经济学中的一对典型矛盾，两者相互影响、互为条件，为此供给侧改革是基于需求侧管理相对而言的。供给主要侧重于生产环节，是各种生产要素（资本、劳动力、技术等各种资源）的有机组合和优化配置；需求则侧重于生产环节之后所生产商品的去向，即通常所说的拉动我国经济增长的三驾车"消费、投资和出口"。2015年，习总书记主持召开中央财经领导小组会议，首次提出供给侧结构性改革。之后，习总书记多次发表重要讲话，作出重要指示。近年来中央经济会议中都提到供给侧结构性改革。为了更好理解和推进渔业供给侧改革，有必要首先明晰供给侧结构性改革的理论渊源。
供给侧改革的理论源自经济学界的供给学派。供给学派亦称"供给经济学""供给方面经济学"，它是着重从供给方面考察经济现状和寻求对策的一种经济理论。这个学派的主要代表人物之一拉弗把供给经济学解释为∶"提供一套基于个人和企业刺激的分析结构。人们随着刺激而改变行为，为积极性刺激所吸引，见消极性刺激就回避。政府在这一结构中的任务在于使用其职能去改变刺激以影响社会行为"。由此可见，供给学派认为宏观调控政策的重点应该放在刺激生产积极性，加强竞争活力和能力上。结合生产要素包括劳动力、土地、资本、创新、技术、资源等，故我们在讨论渔业供给侧改革时，应当着重考虑提高企业生产的积极性，提高资源投人的产出质量和效率，提升劳动力和渔业产品的竞争力水平。
与此同时，我们也要注意到供给学派有一定的片面性，其无法解释大萧条时期出现了产能过剩的局面。近代历史上，为应付大萧条，各国又采纳了凯恩斯主义提出的经济有效需求不足、应该刺激总需求的观点予以改善。如1929-1933年资本主义世界爆发的世界性空前的经济危机打破了人们对萨伊"供给创造需求"的推崇，以需求侧为主要视角的凯恩斯主义受到了普遍欢迎，明确主张"有效需求不足才是引发经济危机的最根本原因"。为使渔业供给侧的改革最终不陷入产能过剩的不利局面，需要我们平衡供给与需求之间的关系，使两者动态的相匹配，包括数量上、质量上、类型上、接受能力上等方面动态匹配。故我们在讨论海洋渔业供给侧的时候，应当考虑需求的变化，符合并拓展需求类型和人群。
2016年12月，中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，渔业属于"大农业"的范畴，农业供给侧结构性改革的提出为海洋渔业的转型升级及发展提供了新的方向和新的思路。同时，在"建设海洋强国"和"一带一路"战略的引领下，海洋渔业服务业及相关新兴产业都得到一定程度发展，但是我国海洋渔业发展中存在的生产结构单一产业层次"低、散"、远洋渔业和深海资源开发欠缺、公共服务体系不健全等问题，严重制约着我国海洋渔业的发展，海洋渔业在产业结构升级、创新驱动发展等方面尚需补齐短板。为有效解决发展中的瓶颈问题，应该以供给侧为立足点，注重渔业各生产要素之间的有机组合和优化配置，包括数量、质量、类型等的动态匹配，平衡供给与需求之间的关系，实现海洋渔业的"创新、协调、绿色、开放、共享"发展。
全面推进渔业供给侧结构性改革，充分挖掘渔业发展新潜力，构筑渔业发展新机制，培育渔业发展新动力，全面优化渔业法治新环境，努力把渔业建成资源节约、环境友好、优质高效、产品安全，全产业协调发展的现代渔业。主要分渔业发展与渔业保障两大方面。
1.调整产业结构。一是优化国内海洋捕捞渔业结构。鼓励资源节约、环境友好型渔具和船型的引进、开发、推广，扶持钓业等选择性好的作业渔船的设施改造和提升。推动张网、拖网类作业渔船转变作业方式，逐步调整到资源杀伤较小的作业类型上去。二是持续扩大健康养殖业规模。以生态优化、绿色发展、最小地减少对水环境负面影响为原则，优化养殖业空间布局，以水产健康养殖示范场创建为载体，推进养殖塘生态化改造。推广工厂化养殖、稻鱼共生、内循环养殖等高效生态养殖模式，建设海水池塘鱼贝内循环集约化高效养殖基地。三是大力发展休闲渔业。大力发展休闲垂钓、水族观赏、渔事体验、渔文化旅游等涉渔休闲业，建设一批特色鲜明、示范带动明显的休闲渔业基地。以"特色渔村"创建为载体，打造一批集产业文化旅游于一体，生产生活生态相融合的"特色渔村"和历史文化保护渔村。
2.提升产业质效。一是提高捕捞品质。加强海洋捕捞渔船船上保鲜、卫生设备设施改造，着力改善渔船生产和卫生等设施条件，提升捕捞产品品质和鲜度，保障产品质量安全，提高捕捞渔船的经济效益。二是调优养殖品种。积极推广价高质优的新品种，调减结构性过剩产品，大力发展适销对路的名优特品种、高附加值品种、低消耗低排放品种，提高水产养殖的综合效益。三是发展精深加工。大力扶持水产加工企业，鼓励企业加大技改投入，做大做强，发展海洋功能食品、保健食品、休闲食品、海洋医药等产品，提高水产品附加值。四是推广新型流通。大力推进互联网和物联网的应用，积极支持水产品批发市场信息联网，发展水产品电子商务，广泛应用各种水产品网络销售平台，发展"网上菜篮子"等生鲜水产品网上直销，支持渔业专业合作社、家庭渔场、渔业龙头企业等经营主体开设网店，开拓水产品个性化定制服务、会展渔业、渔业众筹等新型业态。五是培育优势品牌。实施"基地品牌化、企业品牌化、产品品牌化"三位一体品牌化战略，鼓励行业协会、企业争创区域公共品牌、中国驰名商标、省著名商标、各类名牌产品，发挥品牌的市场引导作用，推动品牌水产品集聚发展，提高整个渔业的美誉度和效益经济效益。3.提高产业层次。一是创新渔业经营体制机制。探索研究渔船法人化改革，引导渔船船东向企业法人转变，促进自然人渔业向法人渔业转变。进一步扶持壮大渔业合作社、家庭渔场等新型经营主体，要培育以海洋捕捞合作社，实现渔民自我管理、行业约束，提高组织化、专业化水平和经营管理能力。构建生产、供销、信用为一体的渔民合作经济组织，打造为渔服务的综合平台。培育渔业龙头企业，不断增强渔业企业综合实力、竞争力和抗风险能力。二是推动渔业产业化经营。围绕渔业全产业链，大力推行订单生产、直供直销，鼓励灵活多样的利益联结机制，积极推进渔业产业化经营，构建渔业新型经营体系。三是推进产业融合。按照农村六次产业发展要求，加快渔业产业一、二、三产业融合的进程，还要加快渔业与旅游、教育、文化、科技、电子商务等产业的深度融合，打造渔业与文化生态旅游休闲旅游、电子商务融合发展的新业态，实现渔业从生产向生态、生活功能拓展。四是加强渔民培训和社会养老保障。加大渔民转产转业培训力度，要把渔业实用人才、休闲渔业管理服务人才培训教育纳入"千万农民数值提升工程"；培育新型职业渔民，积极推进职务船员培训、考试发证和职业渔民"金蓝领"培训，培养适应现代渔业发展需要的新渔民。分类推进渔民的养老保障工作，在重点做好传统海洋捕捞渔民的养老保障工作外，兼顾其他海洋捕捞渔民的养老保障工作，逐步实现渔民养老保障工作全覆盖。4.推进产业多元。主要是拓宽渔民转产出路，一是推进渔港经济区建设。进一步完善渔港经济区发展规划，打造产业集聚，形成以渔港为龙头、集镇为依托、渔业产业为基础，集渔船避风和补给、水产品集散和加工、渔船修造、特色餐饮、商贸物流、休闲渔业和海洋旅游、集镇建设等产业为主的经济开发区。二是发展滨海旅游业。围绕渔业旅游资源优势，培育建设"滨海休闲观光农业与乡村旅游带"和"休闲农业与乡村旅游的精品线路"。三是发展海上交通运输业。这是与海洋捕捞业最接近的产业，也是转产转业渔民最容易寻到出路的行业，要在提高规范现有交通运输业指的基础上，极力扩大产业规模，吸引渔民转产转业。四是发展临港型工业。重点提高船舶修造业，发展海洋设备制造业、海洋生物医药，引进海水淡化及海水淡化装备制造业，挖掘海洋能源潜力，发展海洋电力业（风能、潮汐能）。1.强化法治保障。一是健全渔业资源开发利用管理体制。健全相关法律法规制度，将渔业开发利用全面纳入法制化轨道，确保海洋渔业开发利用的科学、合法、合理。落实机构改革要求，坚持"统一领导、分级管理"原则，明确渔政、渔检和渔监职责分工及权责边界，畅通内部协调机制，形成高效运转的管理体系，为渔业供给侧结构性改革提供良好制度环境。二是完善地方行政强制立法。赋予"三无"船舶的即时性行政强制措施的执法权和"三无"船舶没收、拆解的执法权。各地执法部门在加强依法行政基础上，积极参与参与行政执法规范制定，规范行政裁量权，细化分类处理办法和程序，确保执法合法性。三是强化多元治理。现代治理的核心内涵在于治理主体的多元化"。在国家治理现代化背景下，需构建体现民主、多元主体参与的公共治理机制，提升海洋渔业治理实效。重点打造以综合治理中心为平台的海事纠纷化解衔接机制。由党委牵头，建立以法院、海洋渔业、边防、公安、司法等为成员单位的综治工作中心，制定诉调衔接长效机制和规范性文件，及时化解海事纠纷，实现治理常态化。2.完善要索保障。一是保障养殖空间的稳定。充分考虑水产养殖业发展的需要，保障水产养殖水面、滩涂和池塘的区域和面积的稳定，建议学习耕地和粮食功能区保护的经验，划设养殖保护区，实行"占一补一"的政策，确保养殖空间的稳定。二是推进产业要素流转平台延伸落地。加快推进涉渔劳力、渔船产权、养殖海域拍卖交易等要素进场交易流转，提供拍卖、评估、融资、物流等综合服务。三是强化财政金融保险支持。发挥财政资金的引导作用，探索财政资金和金融保险政策的有效衔接，建立财政资金引导、经营主体为主、金融机构支撑的投融资模式。加强渔业保险，拓展渔业保险品种、范围，提高渔业保障水平。四是提升科技支撑能力。引进和培养渔业科技力量，整合渔业科技资源，健全渔业科技推广体系，突破水产种业、疾病防治、模式技术、捕捞渔具、水产品精深加工等领域的关键技术，为渔业可持续发展提供强有力支撑。五是加强渔业渔区基础设施建设。加强渔港及码头等配套设施建设，完善渔港功能。加大渔区道路、电力，水利、通讯等基础设施建设，为渔区渔业持续发展提供基础保障。六是加强渔业综合管理。加强渔业资源管理，持续深入实施"一打三整治"专项行动，健全"三无"渔船反弹防控机制，开展违禁违规渔具整治。加强水产品质量管理，严格落实属地管理责任，强化源头管理，完善质量追溯体系建设，确保水产品质量安全。加强渔业水域环境管理，加快水产养殖禁养限养区划设整治，开展配合饲料替代行动，推进渔业资源养护工作，大力科学开展水生生物资源增殖放流工作。加强渔业安全管理。巩固已创建的省级"平安渔业示范县（市）"成果，积极开展渔船安全综合管理工作，建立务实有效的安全生产预防监控体系。
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来源：《上海法学研究》集刊2019年第19卷（上海市法学会农业农村法治研究会文集）。转引转载请注明出处。
责任编辑：朱 炯 王柯心